AIDE MÉMOIRE: ¡Cuidado con la Reforma!
Estimado Amigo:
Felicitaciones por tu designación como Ministro, mi pésame por las condiciones en que asumís.
¡Cuidado, mucho cuidado, con la reforma y con el ajuste!
Dicho esto al amigo, entro directamente al tema que motiva este memo y lo hago como profesional.
Señor Ministro: ¿Qué le puedo decir que ya no se haya dicho sobre la Reforma del Estado?
Evidentemente existe poco y nada por decir desde el punto de vista teórico y sobre la imperiosa necesidad de encarar esta tarea.
Simplemente se trata de un problema de muy difícil ejecución. Los hechos así lo demuestran.
Veamos:
DATOS INTRODUCTORIOS
1.- Para referirnos solamente a los últimos 25 años señalemos los procesos de reforma encarados y, obviamente, todos ellos frustrados:
- La Reforma de Martinez de Hoz (1976)
- La Reforma de Roulet (1982)
- La Reforma de Sourouille (1988)
- La Reforma de Erman Gonzalez y Beliz (Decreto 435/90)
- La Reforma de Cavallo (1991 y 1996)
- La Reforma de Roque Fernandez (1997)
- La “Reforma” de Machinea (diciembre 1999) y el manoseo del ajuste de junio de 2000
2.- Por distintas causas todas ellas fallaron pero, fundamentalmente, se puede decir que el común denominador de esas frustraciones fue la falta de un eje autónomo que propulsase la reforma independientemente de otras necesidades políticas (casi siempre por problemas fiscales).
Por tanto, una vez superado, aparentemente, el problema coyuntural que promovió la implementación de la “política de reforma” –generalmente fiscal–, el “módulo” correspondiente a la verdadera Reforma del Estado quedaba sin “urgencia” política y económica.
3.- El ejemplo más típico de lo dicho es el caso de la famosa Reforma del Estado de marzo de 1990 encarada por el Decreto 435/90 que eliminó las secretarías de estado y redujo el número de subsecretarias a tres por jurisdicción y, con ello, logró las expectativas suficientes para frenar el disparo del dólar de febrero de 1990 (que no había podido ser suficientemente frenado por el Decreto 36/90 del Plan Bonex de enero de 1990).
De esta manera, el “tandem” Erman Gonzalez y Javier Gonzalez Fraga lograron mantener el dólar durante todo 1990 en un promedio de 5.500 australes (flotación sucia mediante)
El resto de la historia es suficientemente conocida: Cavallo, convertibilidad, efecto ingreso fiscal por la estabilidad (neutralización del efecto Olivera-Tanzi), ingreso de capitales, privatizaciones de gas, electricidad, etc. y una vez más, el Estado creció más allá de lo razonable, sin sentido en la relación demanda de actividad estatal y órganos creados.
¿Por qué? Simplemente porque no existió una política de Reforma del Estado autónoma y ejecutada desde el máximo nivel jerárquico. Me refiero al Presidente de la Nación.
Mientras este corsi-recorsi no cambie, pocas son las expectativas y menos la esperanza que podemos abrigar.
Por tanto, una vez superado, aparentemente, el problema coyuntural que promovió la implementación de la “política de reforma” –generalmente fiscal–, el “módulo” correspondiente a la verdadera Reforma del Estado quedaba sin “urgencia” política y económica.
3.- El ejemplo más típico de lo dicho es el caso de la famosa Reforma del Estado de marzo de 1990 encarada por el Decreto 435/90 que eliminó las secretarías de estado y redujo el número de subsecretarias a tres por jurisdicción y, con ello, logró las expectativas suficientes para frenar el disparo del dólar de febrero de 1990 (que no había podido ser suficientemente frenado por el Decreto 36/90 del Plan Bonex de enero de 1990).
De esta manera, el “tandem” Erman Gonzalez y Javier Gonzalez Fraga lograron mantener el dólar durante todo 1990 en un promedio de 5.500 australes (flotación sucia mediante)
El resto de la historia es suficientemente conocida: Cavallo, convertibilidad, efecto ingreso fiscal por la estabilidad (neutralización del efecto Olivera-Tanzi), ingreso de capitales, privatizaciones de gas, electricidad, etc. y una vez más, el Estado creció más allá de lo razonable, sin sentido en la relación demanda de actividad estatal y órganos creados.
¿Por qué? Simplemente porque no existió una política de Reforma del Estado autónoma y ejecutada desde el máximo nivel jerárquico. Me refiero al Presidente de la Nación.
Mientras este corsi-recorsi no cambie, pocas son las expectativas y menos la esperanza que podemos abrigar.
CONDICIONES BÁSICAS PARA ENCARAR UN PROCESO DE REFORMA DEL ESTADO
1.- PRIORIDAD Y NIVEL JERÁRQUICO
En primer lugar, es necesario el diseño de una política autónoma en esta materia decidida y ejecutada desde el máximo nivel jerárquico del Estado: me refiero al Presidente de la Nación y, en tal sentido, debería crearse el Ministerio de la Función Pública (a mi criterio más útil y menos “ruidosa” en la organización que la Jefatura de Gabinete de Ministros)
En la hipótesis de mínima habría que darle este cometido fundamental a la Jefatura de Gabinete de Ministros, digo a la Jefatura, con el compromiso personal del Jefe de Gabinete y el respaldo expreso y decidido del Presidente y no en manos de PPPPP en una oscura y perdida subsecretaría en el enjambre que es actualmente la Jefatura de Gabinete.
2.- OBJETO DE LA POLÍTICA
El objeto debe ser encontrar una estructura adecuada a las necesidades del Estado, no se trata de una estructura chica ni grande sino de crear una organización adecuada que, para expresarlo en pocas palabras, respete el principio natural (biológico) de que la función hace al órgano. Y este debe ser el principio por el cual el Estado se “agranda” o se “achica”
Esta estructura debe ser luego preservada de los avatares de la política que sacude al gobierno y para ello debe implementarse una Ley de Organización Administrativa que cumpla la función de guía y cortapisa para asumir los procesos de aumento o reducción de órganos como también los de creación o liquidación de órganos desconcentrados o entidades descentralizadas.
Asimismo, la ley debe ordenar y dar efectos jurídicos a la terminología que se debe emplear en materia de organización. Básicamente, el diseño organizacional de la Administración parte de cuatro principios esenciales en la organización jurídica del Estado:
- la competencia,
- la jerarquía,
- la desconcentración y
- la descentralización.
Tales principios se complementan con otros dos:
- unidad de acción y
- coordinación
De alguna manera a eso apunta esa extraña estructura que es la Jefatura de Gabinete.
El objetivo principal de la Ley de Organización Administrativa es el de preservar la seguridad jurídica en el Estado y evitar para siempre las fluctuaciones e inestabilidades que producen los recambios políticos.
En síntesis, Gobierno y Estado deben funcionar como el piloto y un avión o como un operador y una computadora. Tanto el piloto como el operador hacen lo que quieren con sus respectivas máquinas pero, contando y, fundamentalmente, respetando su estructura, su funcionamiento y sus procesos. El Gobierno no es ni puede ser el “dueño” del Estado.
En términos constitucionales, el Gobierno es –y debe ser– el representante del pueblo que conduce el Estado y no el grupo que lo usa en su propio beneficio y, generalmente, en perjuicio de la sociedad que lo eligió.
3.- CONTENIDO DE LA POLÍTICA:
Cuatro son los puntos principales que se deben contemplar:
1.- Organización de la Estructura:
Este aspecto cubre el problema de la organización del Estado conforme a la Ley de Ministerios y a las funciones que de ella se desprenden. La Ley de Organización Administrativa cubriría esta área.
2.- Funcionarios Públicos, Carrera Administrativa y Recursos Humanos:
En este aspecto se debe contemplar la definición de un nuevo concepto de funcionario Público (a mi juicio: todo aquel que tenga imputada una competencia, es decir, aptitud legal para actuar potestades del Estado), la formalización de su carrera en términos más sencillos que los actuales.
Finalmente, se debe contemplar la categoría del empleado del estado y del contratado “ad Hoc” puesto que cubriría el personal de apoyo (no ejerce competencias) y los consultores o personal accidental para cuestiones puntuales.
Este sistema permitiría adecuar los recursos humanos a las verdaderas necesidades del Estado que a veces son muchas y, otras veces, son menores. Todos estos aspectos deben ser cubiertos por una nueva Ley del Régimen Jurídico de Funcionarios, empleados y contratados del Estado.
3.- Gestión Pública y Capacitación:
En este tópico se deben contemplar los distintos procesos de gestión propios de cada área (tema propio de la ciencia de la administración) y conjugarlos con el procedimiento administrativo común a toda la actividad del Estado (tema propio del derecho público y administrativo) Este es un terreno en el que hay mucho por hacer, sobretodo en materia de sistemas de información y, dentro de ellos, con los sistemas de información interjurisdiccionales.
En este sentido ya se ha trabajado mucho en el área de presupuesto y hacienda, pero queda mucho por hacer en materia de gestión jurídica y, en este sentido, no debe olvidarse que cada año todos nos sorprendemos con el exceso de gasto público que apareja la constante ineficiencia del Estado como operador jurídico ya sea en matera del ámbito interno de la Administración (donde actúa omnipotentemente) o en el marco de la contienda judicial (donde actúa impotentemente).
A decir verdad, un sistema interjurisdiccional de gestión jurídica debe apuntar a afianzar la potencia jurídica del Estado diciendo que sí a lo que corresponde y que no a lo ilegítimo pero, fundamentalmente, evitando el costoso conflicto judicial. Casos como los de la DGI, Aduana, sanciones, etc. etc., demuestran lo dicho.
4.- Tecnología:
Este es el aspecto que debe satisfacer las necesidades instrumentales para la gestión de los funcionarios y empleados. Abarca todo el tema de los sistemas de información no como sistemas de gestión sino como el problema de la infraestructura técnica de la gestión pública.
En tal sentido se trata de la compra de computadoras y de su renovación acorde con las necesidades y con el avance tecnológico. Se trata también de los distintos sistemas y programas que operativizan esos equipos y, fundamentalmente, se trata de la integración inteligente de todos los recursos técnológicos para la gestión. De más está decirte de Juan es, a mi entender, una de las personas más capaces del País en esta materia.
En esta apretada síntesis no está agotada la descripción de cada uno de estos temas, pero sí están enunciados los componentes principales. Queda no obstante pendiente el desarrollo de la formación de los funcionarios y el tema que vos trataste en XXXXXX sobre los recursos humanos que necesita el Estado.
El objetivo principal de la Ley de Organización Administrativa es el de preservar la seguridad jurídica en el Estado y evitar para siempre las fluctuaciones e inestabilidades que producen los recambios políticos.
En síntesis, Gobierno y Estado deben funcionar como el piloto y un avión o como un operador y una computadora. Tanto el piloto como el operador hacen lo que quieren con sus respectivas máquinas pero, contando y, fundamentalmente, respetando su estructura, su funcionamiento y sus procesos. El Gobierno no es ni puede ser el “dueño” del Estado.
En términos constitucionales, el Gobierno es –y debe ser– el representante del pueblo que conduce el Estado y no el grupo que lo usa en su propio beneficio y, generalmente, en perjuicio de la sociedad que lo eligió.
3.- CONTENIDO DE LA POLÍTICA:
Cuatro son los puntos principales que se deben contemplar:
1.- Organización de la Estructura:
Este aspecto cubre el problema de la organización del Estado conforme a la Ley de Ministerios y a las funciones que de ella se desprenden. La Ley de Organización Administrativa cubriría esta área.
2.- Funcionarios Públicos, Carrera Administrativa y Recursos Humanos:
En este aspecto se debe contemplar la definición de un nuevo concepto de funcionario Público (a mi juicio: todo aquel que tenga imputada una competencia, es decir, aptitud legal para actuar potestades del Estado), la formalización de su carrera en términos más sencillos que los actuales.
Finalmente, se debe contemplar la categoría del empleado del estado y del contratado “ad Hoc” puesto que cubriría el personal de apoyo (no ejerce competencias) y los consultores o personal accidental para cuestiones puntuales.
Este sistema permitiría adecuar los recursos humanos a las verdaderas necesidades del Estado que a veces son muchas y, otras veces, son menores. Todos estos aspectos deben ser cubiertos por una nueva Ley del Régimen Jurídico de Funcionarios, empleados y contratados del Estado.
3.- Gestión Pública y Capacitación:
En este tópico se deben contemplar los distintos procesos de gestión propios de cada área (tema propio de la ciencia de la administración) y conjugarlos con el procedimiento administrativo común a toda la actividad del Estado (tema propio del derecho público y administrativo) Este es un terreno en el que hay mucho por hacer, sobretodo en materia de sistemas de información y, dentro de ellos, con los sistemas de información interjurisdiccionales.
En este sentido ya se ha trabajado mucho en el área de presupuesto y hacienda, pero queda mucho por hacer en materia de gestión jurídica y, en este sentido, no debe olvidarse que cada año todos nos sorprendemos con el exceso de gasto público que apareja la constante ineficiencia del Estado como operador jurídico ya sea en matera del ámbito interno de la Administración (donde actúa omnipotentemente) o en el marco de la contienda judicial (donde actúa impotentemente).
A decir verdad, un sistema interjurisdiccional de gestión jurídica debe apuntar a afianzar la potencia jurídica del Estado diciendo que sí a lo que corresponde y que no a lo ilegítimo pero, fundamentalmente, evitando el costoso conflicto judicial. Casos como los de la DGI, Aduana, sanciones, etc. etc., demuestran lo dicho.
4.- Tecnología:
Este es el aspecto que debe satisfacer las necesidades instrumentales para la gestión de los funcionarios y empleados. Abarca todo el tema de los sistemas de información no como sistemas de gestión sino como el problema de la infraestructura técnica de la gestión pública.
En tal sentido se trata de la compra de computadoras y de su renovación acorde con las necesidades y con el avance tecnológico. Se trata también de los distintos sistemas y programas que operativizan esos equipos y, fundamentalmente, se trata de la integración inteligente de todos los recursos técnológicos para la gestión. De más está decirte de Juan es, a mi entender, una de las personas más capaces del País en esta materia.
En esta apretada síntesis no está agotada la descripción de cada uno de estos temas, pero sí están enunciados los componentes principales. Queda no obstante pendiente el desarrollo de la formación de los funcionarios y el tema que vos trataste en XXXXXX sobre los recursos humanos que necesita el Estado.
COROLARIO
Dicho todo esto, a modo de corolario, te dejo presente lo que -para mí- resulta conditio sine qua non de cualquier reforma que pienses implementar:
Si el Presidente de la Nación no asume directamente la competencia y respalda políticamente la ejecución de la reforma del Estado, de manera que nadie pueda resistir la política que se implemente en tal sentido, cualquiera que ella fuese, estará condenada al fracaso por el sabotaje consciente o inconsciente, intencionado o no, de otros prominentes miembros del gobierno (por qué no también de la enquistada burocracia estatal que viene operando desde 1986) que no se sientan involucrados en el diseño de la política o que se vean, de algún modo, “amenazados” en sus “esferas de poder”.
La Reforma del Estado, para alcanzar un Estado moderno (con la “camiseta” del interés público) es una tarea tan difícil como imperiosa.
El dato característico de la dificultad lo marca el tono inter jurisdiccional de la Reforma lo cual, evidentemente, generará muchos conflictos a nivel de los otros ministros. Por tanto, la Reforma del Estado en su etapa de ejecución no puede ser un “tema” a consensuar, ni de “intercambio” de favores entre ministros, sino de llevar adelante una ordenada y enérgica ejecución de esta política.
Claro está que lo señalado no quiere implica que la política no deba ser consensuada previamente con quienes corresponda. Ello, sobre todo, para que sea una verdadera política de Estado, con los referentes políticos del máximo nivel de todos los partidos, con los sindicatos y con la propia burocracia estatal:
Todos deben participar para consensuar el Estado que necesita la sociedad. En suma, el consenso previo es la conditio per quam es posible -y legítima- la posterior ejecución enérgica de la política de reforma del Estado.
Un gran abrazo y desde ya mis deseos de éxito en las decisiones que te veas obligado a tomar. ¡Dios te acompañe!
Si el Presidente de la Nación no asume directamente la competencia y respalda políticamente la ejecución de la reforma del Estado, de manera que nadie pueda resistir la política que se implemente en tal sentido, cualquiera que ella fuese, estará condenada al fracaso por el sabotaje consciente o inconsciente, intencionado o no, de otros prominentes miembros del gobierno (por qué no también de la enquistada burocracia estatal que viene operando desde 1986) que no se sientan involucrados en el diseño de la política o que se vean, de algún modo, “amenazados” en sus “esferas de poder”.
La Reforma del Estado, para alcanzar un Estado moderno (con la “camiseta” del interés público) es una tarea tan difícil como imperiosa.
El dato característico de la dificultad lo marca el tono inter jurisdiccional de la Reforma lo cual, evidentemente, generará muchos conflictos a nivel de los otros ministros. Por tanto, la Reforma del Estado en su etapa de ejecución no puede ser un “tema” a consensuar, ni de “intercambio” de favores entre ministros, sino de llevar adelante una ordenada y enérgica ejecución de esta política.
Claro está que lo señalado no quiere implica que la política no deba ser consensuada previamente con quienes corresponda. Ello, sobre todo, para que sea una verdadera política de Estado, con los referentes políticos del máximo nivel de todos los partidos, con los sindicatos y con la propia burocracia estatal:
Todos deben participar para consensuar el Estado que necesita la sociedad. En suma, el consenso previo es la conditio per quam es posible -y legítima- la posterior ejecución enérgica de la política de reforma del Estado.
Un gran abrazo y desde ya mis deseos de éxito en las decisiones que te veas obligado a tomar. ¡Dios te acompañe!
César: para tener siempre presente este artículo, que para lo que hemos trabajo en el Estado y para el Estado (transpirando la camiseta) debería ser objeto de consulta permanente. Cuando historia!, cuantas frustaciones!....cuantas generaciones condenadas al fracasado! por nuestros políticos, cuanta improvisación!, cuanta mentira! , cuanta desilución! que hemos tenido de muchos dirigentes.
ResponderEliminarCuantos expertos y hombres de éxito que han accesido a la función pública y han fracasado sistemáticamente porque se los traga la infernal burocracia estatal y la maquinaria partidista corrupta, la máquina de IMPEDIR , las Reformas necesarias y sostenarlas en el tiempo!!
En fin, la trágica historia de los argentinos: los políticos pensando en su bolsillo, y cuando tienen necesidad de explicar lo inexplicable acuden a su técnico para que lo asesore, y si lo hace bien o mal no importa, el técnico paga las consecuencias , el político sigue recaudando, como si los bienes del Estado fueran su Patrimonio personal. En mi humilde opnión mientraS no haya primero una buena Reforma Política y los ciudadanos nos involucremos decididamente en ello (para eso falta EDUCACION), no vamos a tener éxito en la Reformas del Estado. Esto sigue siendo una gran torta que se reparten entre muy pocos y el resto (nosotros) seguimos teorizando y tratando de explicar lo inexplicable, sigue el CAMBALACHE escrito por Santos Discépolo en los años '30.
Muchas gracias Jorge por tus comentarios.
ResponderEliminarEs tal cual tu dices: En la política argentina, el "negocio" prima sobre la calidad y continuidad; y, a nivel de burocracia, la "máquina de impedir" todavía está enlarvada en muchos más sectores de los deseables.
Comparto también tu opinión sobre la necesidad previa de una reforma política que, a la vez de involucrar más a la ciudadanía en las decisiones de gobierno, genere respuestas más legítimas de los gobernantes en punto al bien común de la sociedad. Ellos siempre se van, ...pero el país, el estado y la población quedan pagando los altos costos de un sistema corrupto que, a veces da impunidad -y muchas inmunidad- a los corruptos del momento.
Es evidente que, en estas condiciones, el sistema político, la reforma constante del estado y la propia ciudadanía tienen pocas probabilidades de cambiar. No obstante, siempre pensé que si alguna posibilidad existe, la debemos esperar de la ciudadanía y, para que ello ocurra, debemos volver a la EDUCACIÓN Y A LA FORMACIÓN CÍVICA de nuestros compatriotas, sobre todo de aquellos que son víctimas de la manipulación política en cada elección.
Muy interesante el artículo. Creo que uno de los grandes problemas que tenemos es el cortoplacismo. Disfrutamos del 1 a 1 a costa de la venta de las empresas del Estado. Las Provincias que en ese momento apoyaron lo hicieron por el espejito de colores que significaba recibir cientos de millones por las acciones.
ResponderEliminarAños después, algunos de esos actores deciden volver sobre sus pasos. Que bueno que a veces la política da segundas oportunidades, ojalá los argentinos aprendamos que cada acción de Gobierno debe hacerse pensando en las próximas generaciones, y que muchas veces esto implicará que la ciudadanía no acompañe si no es bien informada.
Coincido plenamente contigo Ruben, aunque quisiera destacar un matiz personal en mi manera de ver el problema que tú planteas. Lo resumiré en cuatro puntos:
Eliminar1) La historia demuestra que la democracia no garantiza buenos gobiernos aunque sí legitima a los gobernantes para hacer estragos con el Estado cuyos costos siempre termina pagando la sociedad, empezando por los mas pobres y necesitados.
2) La ciudadanía es un concepto político cada vez más abstracto. El que vota es el habitante y éste lo único que ve es su interés y, generalmente, lo hace desde sus miedos, sobre todo así actúan los pobres y los cooptados por el "aparato político". En nuestro país, ahora deberíamos agregar a los "subsidiados" en todos los niveles y por cualquier suma. Por tanto, no esperes soluciones de una ciudadanía que no existe (en tanto el individuo que mira el interés de la Nación), como tampoco de unos habitantes que votamos mirando nuestro propio interés particular.
3)Necesitamos contar con una élite dirigente -a nivel político, económico y social-, comprometida profundamente con las prioridades y necesidades del interés público, para sostener con políticas de estado los equilibrios de largo plazo que necesita la Nación.
4)Así, como derivación lógica de lo postulado en 1), 2) y 3), nos enfrentamos al gran dilema que es, a la vez, la paradoja de la sociedad actual:
-> Necesitamos de la élite dirigente para priorizar, como política de estado que asegura el equilibrio de largo plazo, la educación de los habitantes para que adquieran cultura cívica y devengan en ciudadanos. A la vez, necesitamos de esa élite para generar transparencia en toda la sociedad, transparencia en la gestión pública y privada, transparencia en la información, transparencia en la prensa. Finalmente, la necesitamos para que nos enseñen con su ejemplo y con su congruencia en la vida.
-> Pero, ¿De dónde sacar esa élite sino de la propia sociedad que, "abandonada" por los gobiernos mediocres y mezquinos -siempre en complicidad con un sector privado nacional o extranjero muy afecto al latrocinio-, no es una sociedad de ciudadanos sino de habitantes, como tampoco es una sociedad educada técnica y éticamente.
Como ves Ruben, necesitamos oro arriba para sembrar oro abajo. Sin embargo, tenemos estiércol arriba y estiercolizados abajo. La Providencia quiera que haya muchas pepitas de oro estiecolizadas pero en estado puro como para emerger como élite. ¡Esa es mi esperanza!
¡Dios nos ayude! ...aunque los masones no quieran que sea Él quien nos ayude.
Muchas gracias por participar